当前位置: 首页 >> 参政议政 >> 调查研究
南昌市推广政府与社会资本合作(PPP)模式探究
日期: 2015-09-02     文章点击数:     稿源:  

 

政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,简称PPP)是指政府为增强公共产品和服务供给能力,提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

2015年1月30日,南昌市政府召开新闻发布会,面向社会推出了第一批PPP模式项目清单,首批试点项目包括能源类2个、城市管理类2个、公共服务类6个、公共交通类3个、交通基础设施类5个、医疗类2个、旅游和生态环境类3个。23个试点项目投资规模383.3亿其中,红谷隧道、轨道交通等12个项目为南昌市2015年重大重点工程和重大重点项目,最大的轨道交通3号线项目投资规模达210亿元。而南昌菜篮子综合服务体系项目、生活垃圾分类运转中心、老城区部分幼儿园改造提升项目等都与老百姓的生活息息相关。

在发布会上,南昌市政府制定并下发了《南昌市推广政府与社会资本合作(PPP)模式的实施意见(试行)》(以下简称《实施意见》)以配合首批试点项目的有序开展。意见中详细规范了PPP项目投什么、谁来投、怎么投的问题,并明确了回报和退出机制。

 

PPP因何而生

根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)、《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作操作指南(试行)通知》(财金[2014]113号)等文件精神。

在借鉴河北、河南、江苏、四川、浙江等省先进经验的基础并结合南昌的实际情况下,南昌市在充分调研、召开民营企业家座谈会、组织专业人员讨论的基础上,市委、市政府研究出台了《实施意见》。南昌由此成为在江西和全国省会城市中率先推广运用PPP模式的城市。

南昌市政府经过长期的讨论确定了第一批推行PPP模式试点项目,率先选择在公共服务、基础设施等领域引入市场机制、实现投融资体制、财税体制以及公共产品供给体制的改革创新,这对实现南昌市“科学发展、绿色崛起”有很大的促进作用,同时也有利于推动政府的发展规划、服务监管和企业的创新动力、管理效率的有机结合;有利于推动各类资本相互融合、优势互补,促进投资主体多元化;有利于减轻财政支出压力,提高重大重点项目建设的保障能力,加快推进南昌市打造核心增长极;有利于打破行业垄断和市场壁垒,盘活社会资本存量,促进经济社会发展的转型升级,加快形成新的经济增长点。

 

PPP怎样推广

    《实施意见》中明确划定PPP模式项目运用范围及准入条件。全市范围内交通、能源、市政、环境污染治理与运营、水利、信息、环保、保障性安居工程、文化体育设施、医疗和养老服务等基础设施和公共服务、资源环境、生态建设领域以及新型城镇化试点等新建项目,在进行PPP运营合理性作出评估论证的前提下,优先选择PPP运作。可见准入范围公共服务资源环境、生态建设和基础设施领域占主体。

在重大基础产业工程、基础设施和社会公共服务三个大类行业中,根据经营性项目、准经营性项目以及非经营性项目的特殊性,政府和社会资本的合作也可以以不同方式达成合作。例如在经营性项目和准经营性项目中合作则可以采取中BOT(建设—经营—转让)模式这是目前国内最早运用最多的一种公私合作模式。在实施中政府通过项目特许协议,在规定期限内,把项目经营权授予为该特许项目设立的项目公司,由项目公司负责融资,项目建设、经营和管理,并在项目运营中收回投资,偿还贷款并赚取利润。特许期满,项目公司将项目无偿转交给政府。另外也可以采用BOOT(建设—拥有—经营—转让)模式,它与BOT模式有相同之处,是BOT模式的变形,不同之处在于私营部门在建造期间拥有设施的所有权。

凡南昌市政府所控有之外,建立了现代企业制度的境内外社会资本主体均可参与南昌PPP项目建设运营,包括符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业或其他投资经营主体。

为了让PPP模式稳定运行,试点先行量力而行互惠共赢风险分担诚信合作合作公开透明这一系列原则是市政府在制定实施路线中对其推广提出的基本要求。

“试点先行”是市政府探索PPP模式发展之路的重要原则之一,根据“试点先行、靓女先嫁、循序渐进、先难后易”等原则,选择择盈利预期较强、前期工作比较成熟的PPP项目,对政府与社会资本合作信心增强以及经验探索有着积极的影响。因此此次PPP项目试点优先选择了收费定价机制透明、有稳定现金流、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目。其中以轨道交通、高速公路、地下综合管廊、地下空间开发、公共建筑节能、地铁站点周边及车辆段停车场上盖物业综合开发、水环境治理、医疗养老、城市道路、桥梁和隧道工程为重点。

量力而行的原则便是要求做到既能积极推进,也能谨慎稳健,PPP推广节奏和力度要与政府的财力和管理相统一,从第一批PPP模式项目清单中可以看出,首批试点项目主要集中在增加公共产品的供给提升服务效率和水平方面,社会资金能够进入政府准备建设的项目中来对于缓解政府资金难题、解决重大基础设施投资问题有着不言而喻的意义。

公开透明原则就是要做到政策内容宣传到位,工作程序规范以及项目实施操作透明,是保证项目双方监督与被监督的重要原则,在信息决策公开的背景下则更有利于PPP项目的科学实施。

 

灵活管理机制助推PPP通行

为了将PPP项目风险降到最低,保障项目收益可靠稳定《意见实施》中制定了PPP项目实施的流程、PPP项目保障机制、PPP项目回报机制以及合作项目退出机制。系统完备的保障制度和条例助推全国PPP模式以南昌为试点的探索稳健运行。

通过对PPP项目实施流程研究,从项目征选到项目实施再到项目收益分配、项目退出移交工作《实施意见》中都可见详细的讲述。《实施意见》对项目征集遴选、项目评估论证、制定实施方案、合作伙伴选择、合作合同制定、项目组织实施、合作绩效评价和合作项目移交等的前置化规范是对以后项目实施规范化的有力保障。

在PPP模式保障机制方面,为保障政府和社会资本积极稳妥推进和明确其操作规则,南昌市政府将采用“1+N”办法推广运用PPP模式,也就是强化政策支持方案,其中“1”是指《实施意见》,“N”是指各个配套办法或细则。据了解,今年4月底前,将配套出台《南昌市PPP项目工程建设招投标实施细则》、《南昌市PPP项目遴选和评估实施细则》、《南昌市PPP项目绩效评价管理办法》、《南昌市PPP项目政府采购操作流程》、《南昌市PPP项目运营、监管和退出管理办法》等9个操作办法,进一步明确PPP项目操作规则。

综合上述内容以及结合国内外近年来的经验看,PPP模式推广应该还要做到以下几点:

    一、政府部门的有力支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异,但政府的总体角色和责任--为大众提供最优质的公共设施和服务--却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式,但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下,政府均应从保护和促进公共利益的立场出发,负责项目的总体策划,组织招标,理顺各参与机构之间的权限和关系,降低项目总体风险等。 

    二、健全的法律法规制度。PPP项目的运作需要在法律层面上,对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定,保护双方利益。在PPP模式下,项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作,通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束,是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。 

    三、专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式,进行结构融资,这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程,对项目的运作提供技术指导和相关政策支持;另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。 

 

相关链接

    1992年英国最早应用PPP模式,其给英国带来了很大的效益,随后智利、葡萄牙、巴西等国家都相继展开推广应用,近些年该模式在全球推广现状十分火热。于我国社会主义市场经济的当前阶段,过度依靠政府来独立运作公共基础设施建设项目,不可避免地会遇到国外政府早已碰到过的种种问题。因此,促进我国基础设施建设项目的民营化,在我国基础设施建设领域引入PPP模式,具有极其重要的现实价值。近些年我国政府也开始认识到这其中的重要性,并为PPP模式在我国的发展提供了一定的国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。而国内推广的PPP模式在初探中取得了优异的成绩,北京地铁四号线项目是经典案例代表。 

    北京地铁四号线项目,是我国城市轨道交通领域第一个正式实施特许经营的项目,也是国内第一个运用PPP模式,引入市场部门运作的地铁项目。在招标环节上,项目就注重从世界一流的城轨建设公司当中来挑选精英公司;其次,在融资上也是运用PPP模式进行融资,充分调动社会资本进入公共服务领域;再则,在运营过程中,打破了只有一家垄断经营理念,引进了港铁公司,使运营成本更加透明化;最后,运用PPP模式,政府转换了角色,真正变成了监管者,政府提出要求,监管企业按照要求提升质量。

上述PPP模式的成功应用充分体现了该模式的优点,即:将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体(企业),政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系,政府的财政负担减轻,社会主体的投资风险减小。

 

 

关闭页面】 【回到顶部】 【 字体:     
南昌市工商业联合会 南昌市总商会 版权所有 Copyright@2012.All rights reserved
  赣ICP备06009430号 地址:中山路138号商会大厦